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PPP高质量发展迎来政策利好

来源:中国财经报 发布时间:2018-11-09

  国务院日前印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,鼓励地方依法合规采用PPP等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。对经核查符合规定的PPP项目加大推进力度,严格兑现合法合规的政策承诺,尽快落实建设条件。与此同时,积极推动符合条件的PPP项目发行债券、规范开展资产证券化。

  多位专家近日在接受本报记者采访时表示,《指导意见》是鼓励PPP规范发展的又一重要文件,是PPP规范高质量发展的又一重大利好。

  提振信心  

  中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程认为,《指导意见》有利于凝聚共识、增强信心。“从财政部去年11月份下发92号文以来,在全国范围内开始对PPP项目清理整顿。尽管PPP实施初期出现了一些不规范的现象,规范整顿确有必要,但在清理整顿过程中,个别地区也出现了层层加码、矫枉过正的现象,社会各界尤其是注册账号免费送体验金机构对PPP由追捧转变为怀疑,对下一步的发展方向议论纷纷。这种怀疑和观望态度对PPP工作的规范开展、对投资和经济的健康发展极为不利。”彭程说,《指导意见》明确鼓励依法合规地开展PPP项目,提出可以用PPP模式解决在建项目后续融资等问题,这是对坚持PPP模式的再一次肯定,起到了拨云见日的作用。

  PPP大数据专业公司——北京明树数据科技有限公司CEO(首席执行官)肖光睿认为,《指导意见》稳定了PPP市场预期。“明确了合规的PPP项目不仅要干,要加快推进,还要严格按照合同践行契约精神。《指导意见》同时强调坚持引导民间资本参与,这与相关政府部门近期一系列重点向民营注册新开户送体验金推介PPP项目的举措相一致。”肖光睿说。

  财政部、国家发改委PPP双库专家,大岳咨询公司总经理金永祥表示,《指导意见》第8项配套政策措施提出,要规范有序推进PPP项目。这是去年11月PPP进入“速冻期”后,国家又一次发出的政策回暖信号,意味着PPP仍然受国家政策支持。作为单条措施提出来,表明PPP在未来国家经济建设中仍将发挥至关重要的作用。

  财政部、国家发改委PPP双库专家,北京中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍表示,PPP因严监管而“遇冷”,甚至因被质疑会“增加政府隐性债务”而使得各地的PPP项目推进频频受阻。在此背景下,《指导意见》多处提及PPP,为规范的PPP正名,并明确与变相举债行为加以区别。文件的出台,将大大提振各方对PPP的信心和决心。加上财政部前期对于PPP项目管理库的清理整顿,可以预见,将会有更多高质量的PPP项目推向市场,PPP模式将会对基础设施领域补短板带来更大的助力。

  PPP财政专家、北京中财中融投资咨询有限公司管理合伙人孙立峰认为,《指导意见》将“规范有序推进PPP项目”提到很高的高度,说明国家对PPP作为供给侧改革的重要政策抓手,对公共服务供给和基础设施建设所发挥的重要作用予以充分肯定。“PPP在今后很长一段时间仍将是政府和社会资本协同发力、持续不断提高社会治理水平的重要机制。”孙立峰说。

  指明方向 

  专家认为,《指导意见》为今后的PPP发展更加清晰地指明了方向,既表明了规范发展PPP的政策方向不会因为经济进入中低速增长区间而动摇,又对下一步依法合规应用PPP模式产生了积极作用。

  国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为,《指导意见》直面PPP发展过程中的风险问题,是加强地方债务管理、防控财政风险的又一重要举措。

  北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰预测,近期还会有更多支持PPP模式的相关制度和文件出台。“《指导意见》对PPP整体环境是明确的利好,清晰地表明了决策层对PPP模式的认可和积极态度。”邓冰说。

  彭程认为,《指导意见》对今后开展PPP工作指明了方向。具体而言,以后的PPP项目要注意以下几点:一是要注重依法合规,以往所谓的“包装PPP”“打擦边球”等做法尽量不要考虑了。二是关注重点领域,即补短板的9大领域。三是要提高项目策划和运作水平,鼓励创新、提高效率、盘活资产。四是项目要注重发挥撬动民间资本作用。五是政府部门要更加做到诚信守约、尊重经济规律和资本市场规则,地方政府开展PPP工作必须把握节奏、理性发展。

  金永祥分析了《指导意见》第三条和第十条中PPP的相关内容。他表示,第十条提出严禁以PPP等方式变相举债,说明规范发展PPP的政策方向没有发生变化,被作为“不规范”的明股实债、变相担保等行为不会因为经济中低速增长而放松要求。第三条提出保障在建项目顺利实施、避免形成“半拉子”工程,可能会使前段时间由于各种原因停建的PPP项目受益。“由于早期PPP项目不完全符合现阶段政策要求,因而造成一些项目融资受阻或者停工,重新启动这些项目对减少资源浪费和稳定经济增长都意义重大。”金永祥说。

  邓冰认为,《指导意见》表达了三层意思:一是“补短板”的思路,是国家宏观经济调控全局性考量的具体落实和深化,是供给侧改革的重要抓手,表明了中央财经政策的连贯性和稳定性,PPP在补短板中具有的功能性作用和整合能力,依然是决策层统筹考虑的重要版块。二是PPP在整个调结构、稳增长的体系中已经发挥了应有的作用,将会继续大力推进实施。三是未来在若干领域中,PPP模式将是地方政府和有关部门推动基础设施、民生领域的重要工具,并重点在PPP资产证券化、盘活存量资产等方面加大力度。

  “《指导意见》有风向标和指示灯的作用。稳中求进,关键在‘进’。”孙立峰说,《指导意见》鼓励通过PPP模式在九个重点基础设施领域参与补短板重大项目投资、对符合规定的PPP项目尽快落实建设条件、通过债券和ABS(资产证券化)拓宽PPP项目融资渠道,这些举措均是通过PPP模式“精确制导”社会资本在基础设施关键领域的投资效应,以便更好发挥其对国民经济的拉动作用。“稳中求进,稳在‘质量’。提高PPP项目的权责利关系的构建能力、从项目运营着手、提高项目实施质量、通过TOT(移交—运营—移交)和ROT(重建—运营—移交)盘活存量资产,这些举措均是着眼解决PPP发展中长期存在质量不高的问题,有利于促进PPP模式长期健康发展。”孙立峰认为。

  乐观与谨慎并存 

  在PPP迎来政策性利好、市场重新回暖之时,PPP实践者更应乐观与谨慎并存。

  彭程表示,对待《指导意见》既要乐观,也要谨慎。《指导意见》对PPP工作提出了更加全面和辩证的要求,在鼓励合法合规推进PPP工作的同时,强调不得以PPP名义变相融资,严格防控财政风险等要求不会放松,要求将推进PPP项目与解决一些附带问题通盘考虑。“就目前送体验金的网址实际情况而言,地方的PPP项目往往同地方融资平台公司、存量资产和债务等问题纠缠在一起。文件对地方政府的举债和融资平台等给出了较为明确的意见,有利于地方政府在推进项目中统筹谋划,起到一举多得的作用。”彭程说。

  清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为,《指导意见》有利于提升各界对PPP市场的信心,但在实施层面,关键还要看PPP项目本身现金流是否能支撑,即项目的财务可行性。如果是政府付费和补贴的项目,要看项目所在地的财政承受或能给的资源补偿能力;如果是使用者付费的项目,要看市场需求。

  肖光睿认为,《指导意见》强调了全过程管理的重要性。“项目的规划、可研等前期工作往往是决定PPP项目成败的关键,在过去实践中衔接不畅时有发生,这次在进一步明确管理和运营效率的同时,强调前期工作的科学决策,充分体现全过程管理的思维。”

  彭程说,要保证PPP模式长期健康发展,还需更高层面的立法修规,需要具体操作层面的完善规范;当前PPP还受到国内外经济形势和投资方、注册账号免费送体验金机构自身限制的影响,不是一个文件就都能解决的,部分注册账号免费送体验金机构对PPP项目融资不能贷、不敢贷、不会贷的现象还未根本改变;地方政府对文件的消化和理解,以及执行过程的实际效果还有待观察。

  财政部、国家发改委PPP双库专家,北京国家会计学院硕士生导师高亚莉说:“下一步更应该用好政策红利,借助PPP模式补齐基础设施领域短板,助推经济高质量发展。”她认为,“策划PPP项目时应从区域规划视角设计项目方案,整合域内资源,充分挖掘PPP项目赢利点,以项目自身现金流平衡项目支出,减轻财政支付,化解地方政府债务。发挥财政资金四两拨千斤的杠杆作用,撬动社会资本特别是民间资本参与基础设施短板建设,激发社会资本的造血功能。”

  财政部PPP专家、龙元建设集团副总裁颜立群说,《指导意见》的出台,意味着国家层面开始实质性地推进基建补短板,各种措施针对性强,责任到位,希望可以改善地方政府、社会资本、建设方等各类参与主体的信心。更希望各类注册账号免费送体验金机构能切实落实这些政策,对基建补短板给予更实质性的资金支持。他认为,中国的基建还远没有到过剩的阶段,只是在区域、领域间可能存在着不平衡,生态治理、社会民生、农业农村等领域的基建短板不但不能停、不能缓,反而应该尽快做,早做老百姓早受益。

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